Boken er resultatet av et treårig forskningsprogram ved International Institute for Applied Systems Analysis i Østerrike. Til prosjektet var knyttet forskere fra en rekke institusjoner, blant annet norske Fridtjof Nansen Instituttet. I 14 studier undersøkes miljøregimer som konvensjonen for grenseoverskridende luftforurensning, regimet for stratosfærisk ozon (Montreal-protokollen) og regimet for dumping av atomavfall i hav (Londonkonvensjonen). Boken er den hittil mest omfangsrike og systematiske gjennomgangen av emnet. Kort fortalt bekrefter studiene at nesten alle land oppfyller nesten alle sine bindende internasjonale forpliktelser. Men - som forfatterne fremhever - det er viktig å skille oppfyllelse fra effektivitet. Et viktig tegn på effektivitet er at målgruppene endrer atferd og at dette skyldes reguleringen. Observert endret atferd betyr ikke nødvendigvis at avtalen er effektiv. I boken hevdes det at reduksjonene i svovelutslipp i Europa kom uavhengig av underskrivingen av Svovelprotokollen i 1985 (med krav om 30 prosent kutt i forhold til 1980-nivå i 1993), selv om det er et tidsmessig sammenfall.

Felles komplikasjoner
Fordi Klimakonvensjonen er såpass ny, er erfaringsmaterialet ifølge forfatterne for begrenset til at den er tatt med i boken. Ut i fra erfaringer med økonomiske og teknologiske overføringer fra Vest til Øst Europa, advarer man mot bruk av felles gjennomføring (fg). Studien av finansiering av utslippsreduksjoner ved Norilsk Nikkel i Russland konkluderer med at effektiv fg avhenger ikke bare av ekstern finansiering, men også av de nasjonale finansinstitusjonene. "Undersøkelsen underbygger at når overføringskostnadene er høye, eiendomrettighetene usikre og mottagerlandet ustabilt, er det usannsynlig at fg-overføringer er vellykket," heter det i boken. Et annet usikkerhetsmoment er håndhevelsen av kontrakter i mottagerlandet. Slike forhold gjør seg gjeldende i land aktuelle for fg mot klimendringer.

Uformell kontroll
Generelt er nasjonale rapporter, som er den viktigste informasjonskilden for evaluering og håndhevelse, blitt mer fullstendige, men presisjonen og sammenlignbarheten til opplysningene er fortsatt lav. Det tar ofte et tiår eller mer å bygge opp mekanismer for å rapportere og anvende data. Etableringen av informasjonssystemet må således prioriteres når man skaper et nytt reguleringsregime. Kontrollfunksjonene fylles ofte av flere institusjoner, og bare enkelte av dem er formelt viet slike oppgaver. I motsetning til hva man antok ved prosjektets start, er evalueringssystemene nokså aktive og effektive. I de fleste tilfeller ble systemene utviklet uformelt etter at avtalen var trådt i kraft. Det uformelle tilsnittet har gitt friere rom for ikkestatlige aktører til å gi opplysninger som er uavhengig av offisielle regjeringsrapporter. "En lærdom for utforming av politikk," skriver forfatterne "er at det viktigste er at evaluering av implementering faktisk skjer; omfattende formalisering er mindre viktig og kan av og til være ødeleggende."
I Montreal-protokollen finnes et av få eksempler på en formell prosess for å løse implementeringsproblemer i internasjonal miljørett. Prosedyren (non-compliance procedure) ble etablert i 1990, og har dannet mønster for senere reguleringer. Systemet ble utviklet utenfor de formelle reguleringene, men har nå fått en sentral rolle i protokollen. Målet var å skape en mekanisme som bygget tillit mellom partene ved at avtalebrudd skulle løses gjennom hjelpetiltak snarere enn straff.
I mer vanskelige saker - som gjentatt manglende rapporteringer fra enkelte land og Russlands brudd på reguleringsforpliktelsene - har prosedyren drevet partene til å oppfylle protokollen bare når man har vært i stand til å knytte forpliktelsene med belønninger og straff fra andre institusjoner. Særlig viktig er finansieringen fra protokollens Multilaterale fond (MLF) og det selvstendige Global Environment Facility (GEF). For å gi bistand, kan GEF stille krav om at landene har planer for implementering godkjent gjennom protokollens prosedyrer. På denne måten er blant annet Russland blitt presset til å gi nødvendige opplysninger.

Administrerende løsning
Studiene gir få holdepunkt på stater som strategisk kalkulerer hvorvidt de skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser. Når manglende implementering er utilsiktet, er de beste svarene "myke" tiltak som dialog og økonomisk bistand. Studiene viser samtidig at manglende oppfølging i enkelte tilfeller er tilsiktet og at "hardere" tiltak, som sanksjoner, er tilgjengelig og noen ganger nødvendig. Etter hvert som et samarbeid utdypes, kan behovet for slike tiltak øke i og med at forpliktelsene blir tyngre å gjennomføre.
En teoriskole - som denne boken på mange måter støtter opp om - sier at implementeringsproblemer ikke skyldes manglende vilje og at strikt håndhevelse uansett ikke er mulig fordi et tilstrekkelig sterkt internasjonalt organ mangler. Problemene skyldes tvetydige forpliktelser og manglende kapasitet i landene. Derfor er den nødvendige prosedyren å identifisere og offentliggjøre spesielle problemer, og samarbeide med overtrederen. Implementeringen kan bedres ved å gi økonomisk og teknisk bistand. I aksen mellom et regime preget av administrasjon ("managerial") og håndhevelse ("enforcement") trekker bokens konklusjoner i retning av det første. Når administrasjonsveien er mislykket kan likevel strengere håndhevingsredskaper - som å ta tilbake økonomisk støtte - være virkningsfulle.
Den tilsvarende tiltroen til fleksibilitet preger forfatternes konklusjon om hvilke typer avtaler som er de mest effektive. De mener økt bruk av ikkebindende rettslige instrumenter kan gjøre internasjonale miljøregimer mer effektive. Ikkebindende avtaler er mest effektive når de brukes sammen med bindende. Bindende traktater er tradisjonelt oppfattet som de mest effektive, men oppfyllelsesgraden av traktatene er høy fordi de ofte inneholder bare beskjedne, lett implementerte forpliktelser. Ikkebindende avtaler inneholder som regel mer ambisiøse forpliktelser; de særpreges ofte av lav oppfyllelsesgrad, men med større innvirkning på atferden.
Ikkebindende avtaler kan være særlig effektive fordi de ikke krever ratifisering og dermed lettere kan korrigeres av nye vitenskapelige opplysninger. Dessuten har stater lettere for å akseptere forpliktelser som er klare og ambisiøse når de ikke er bindende. Klart formulerte forpliktelser er enklere å implementere - omsettes lettere til definerte handlinger og reguleringer - og evaluere. Boken viser fire tilfeller hvor effektiviteten økte med etablering av ikkebindende instrumenter: regulering av Nox-utslipp, beskyttelse av Det baltiske hav og Nordsjøen, og regulering av handel med farlige kjemikalier. Etableringen av ikkebindende instrumenter er imidlertid ikke i seg selv årsak til bedre effektivitet; den la forholdene til rette for en slik utvikling.
Når det gjelder klimaproblemet og tap av biologisk mangfold, mener forfatterne behovet for ikkebindende instrumenter og omfattende evaluering er særlig påtrengende. Problemene kjennetegnes ved behov for kostbare, nødvendige endringer i atferd, og likeledes tvetydighet i hva som er de beste metodene for å oppnå slike endringer. Dette kan bety grunnleggende endringer i bruk og verdsettelse av naturressurser. Fundamentale endringer er vanskelig å planlegge og implementere i henhold til eksakte, bindende mål.

Involverende deltagelse
Interessegrupper er fremtredende under forhandlinger om nye avtaler, men har vært lite aktive i implementeringsprosessen. Det er sjelden at organisasjonene fungerer som vakthunder for å påse at landene har gjennomført sine internasjonale forpliktelser. Denne mangelen på aktivitet gjenspeiler, ifølge forfatterne, at få organisasjoner bruker ressurser på å bygge opp ekspertise og samle informasjon slik at de er i stand til å fylle en slik funksjon under implementeringen.
Deltagelsen kan økes gjennom mer liberale regler for adgang til forhandlings- og oppfølgingsprosessen. I nesten alle sakene gjennomgått i boken har imidlertid deltagelsen økt både på nasjonalt og internasjonalt nivå uansett om reglene for adgang er endret.
Betydningen av målgruppers deltagelse er interessant fordi det er deres atferd som skal endres ved reguleringene. En vanlig oppfatning er at slik deltagelse gir bedre informasjon, demokrati og stabilitet. Ingen funn i studiene tyder på at målgruppene blir mer motivert til implementering (teorien er at de investerer prestisje i utfallet og blir mer villig til å endre atferd). Involvering av målgrupper fører imidlertid til mer realistiske og effektive vilkår, og til bedre informasjon om alternativer for politikken, tekniske vurderinger og anslag for kostnader og fordeler.
Studiene viser samtidig en risiko for at målgruppers deltagelse fanger prosessen og fører til svakere forpliktelser. Denne negative innflytelsen er imidlertid blitt motvirket av andre interessegruppers deltagelse.

Avviklende omstilling
Internasjonale forpliktelser har hatt liten innvirkning i de tidligere Sovjet-republikkene. I den grad forpliktelsene er oppfylt, er det i hovedsak ved økonomisk nedgang. Forfatterne gir flere forklaringer på svak implementering i landene. For det første er situasjonen uttrykk for svakt opinionspress for miljøbeskyttelse. For det andre har desentralisering og avvikling av maktstrukturene svekket myndighetenes evne til å implementere miljøforpliktelser. Leddene for regjeringens beslutninger er blitt flere og svakere, det er en uklar autoritetsfordeling mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter (som gir uklare reguleringer og lokale forhandlinger med innslag av korrupsjon). For det tredje har privatiseringen gjort reguleringene vanskeligere. Et eksempel er Krovskiy Zavod i St. Petersburg som var den største enkeltkilden til vannforurensning i sovjetisk forsvarssektor, som når er delt opp i 60 selvstendige firma. Ved privatiseringen er eiendom dessuten blitt overført til innsidere (bestyrere og arbeidere) som har sterkt incitament (lønn og fordeler) i å etterstrebe kortsiktig produksjon heller enn langsiktig kapitalakkumulasjon og miljøinvesteringer.

David G. Victor, Kal Raustiala og Eugene B. Skolnikoff: "The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice" (Cambridge: The MIT Press 1998). 738 sider.

(Trykt i Bellona Magasin nr. 3 1999).