Utslippskvoter som handelsvare

Av Morten Harper

Utgiftene ved å redusere utslippene i tråd med Kyoto-protokollen kan reduseres kraftig ved kvotehandel. Det var økonomenes samstemmige konklusjon på et seminar om internasjonal kvotehandel som instituttene CICERO og ECON arrangerte i forrige uke.
Forskningsdirektør Torstein Bye ved Statistisk Sentralbyrå - som var en av innlederne på seminaret - anslo kostnadene ved å redusere utslippene av klimagasser i Norge til omlag 4,9 milliarder kroner. Med et nordisk handelsregime - hvor for eksempel Norge kan kjøpe kvoter av Finland - kuttes kostnadene ned til 2,4 mrd, med andre ord en halvering av utgiftene. Bye mente også at det kan være et tilsvarende potensiale for kostnadskutt ved kvoteomsetning innad i et land, typisk mellom bedrifter.
Dette er gode nyheter for den norske regjeringen. Norge er blant de land hvor utslippsreduksjonene vil koste mest. Ikke uventet har Norge ivret for å få på plass de såkalte fleksible mekanismene i Kyoto-protokollen, som foruten kvotehandel er felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen. I fjorårets Stortingsmelding om oppfølging av Kyoto-protokollen heter det at Norge "aktivt skal ta i bruk fleksible gjennomføringsmekanismer for å redusere de samlede kostnadene ved å oppfylle vår forpliktelse". Men at man forholder seg til protokollens bestemmelse om at fleksible mekanismer bare er et suppplement til nasjonale tiltak. Regjeringen vil dessuten at norsk næringsliv involveres i bruken av de fleksible mekanismene, men at staten også er med som en kontrollerende part i de mellomstatlige avtalene. Dette blir særlig aktuelt hvis et nasjonalt kvotesystem etableres, noe som nå utredes av det såkalte Kvoteutvalget.
Dessverre er ingen handel uten lekkasjer. De fleksible mekanismene har smutthull som kan bety at verdens utslipp av klimagasser ikke reduseres i det hele tatt.

Det var i Japan desember 1997 at Kyoto-protokollen ble inngått som en utdypning av Klimakonvensjonen. Protokollen er viktig fordi den etablerer, for første gang, rettslig bindende forpliktelser for industrilandene om å redusere utslipp av klimagasser (med karbondioksid (CO2) som den viktigste). De totale utslippene skal innen 2008-2012 være redusert med fem prosent i forhold til 1990-nivå. Reduksjonene er ulikt fordelt mellom landene. Dette er et moderat ambisjonsnivå, langt under hva naturvitenskapen mener er nødvendig for å unngå endringer av klimaet.
Selv om målsetningen er på plass, er landene ennå ikke enig om reglene for hvorden målet skal nås. Dette skal avklares på oppfølgende partskonferanser, men på den foreløpig siste i Buenos Aires i november, ble det viktigste fremskrittet at USA underskrev Kyoto-protokollen. Vedtak om regelverk for kvotehandel og de andre fleksible mekanismene vil først komme på den sjette partskonferansen neste år. Utifra Kyoto-protokollen og den oppfølgende diskusjonen er det likevel mulig å si noe om hvordan ordningene kan bli.

MAC-kurver. Du gjør klokt i å lære dette begrepet med en gang. Et lands MAC (Marginal Abatement Cost) kurve viser hvor mye det koster å redusere utslippene med et tonn ekstra (marginalkostnadene). Modellglade økonomer kan med utgangspunkt i landenes MAC-kurver lage tilbuds- og etterspørselskurver for CO2-reduksjoner, og dermed finne den rasjonelle verdensmarkedsprisen. På kvotehandelsseminaret fastslo Dr. Denny Ellerman fra Massachusetts Institute of Technology (MIT), USA at "det er ulikheter i landenes MAC-kurver som er begrunnelsen for effektiviteten ved kvotehandel". Beregningene viser at landene tjener på kvotehandel inntil utslippsreduksjonene er fordelt slik at grensekostnaden er lik i alle land. Ellerman viste til at ettersom en stor andel av norske CO2-utslipp stammer fra transportsektoren og er vanskelig å redusere, er den norske kurven lite elastisk. Kostnadene ved utslippskutt i Norge er lavere enn i Japan, men høyere enn i USA og EU.
Modellberegninger tyder på en kraftig vekst i norske CO2-utslipp. Uten særlige tiltak vil utslippene være omlag 40 prosent høyere i 2010 enn i 1990. Kyoto-protokollen omfatter også andre drivhusgasser, hvor norske utslipp i hovedsak reduseres i denne perioden, men i sum øker utslippene med over 30 prosent.
Hvis vi holder oss til CO2, viser Ellermans kurver at marginalkostnadene ved de siste utslippsreduksjonene er godt over 2100 kroner per tonn CO2. Den beregnede verdensmarkedsprisen er omlag 685 kroner. Ifølge MAC-kurven lønner det seg for Norge å innfri størsteparten av Kyoto-forpliktelsene ved å kjøpe kvoter, slik at eventuelle utslippsreduksjoner gjøres i andre land.

Kvotehandelen er et system hvor industrilandene (også kalt Anneks B-land, hvor de er listet opp i Kyoto-protokollens vedlegg) kan handle seg i mellom med kvoter for klimagasser. Etter at handelen er avsluttet, skal de totale utslippene være det samme som før den begynte. Handelen skal med andre ord bare omfordele utslippene på en kostnadseffektiv måte.
Handelen skal omfatte foruten karbondioksid, metan, lystgass og tre industrigasser som også omfattes av Kyoto-protokollen. Gassene verdsettes mot hverandre utifra såkalt Global Warming Potentials (GWP).
Effektiviteten til et system for kvotehandel beror i sterk grad på at utslippene man handler med er reelle kvoter. For å oppnå en slik troverdighet, skal kvotene sertifiseres av en uavhengig og internasjonalt anerkjent tredjepart. Dette arbeidet organiseres av Verdensbanken. I januar fikk Det Norske Veritas (DNV), CICERO og det amerikanske selskapet ICF Inc. i oppdrag å utvikle et rammeverk som kan danne grunnlag for en internasjonal sertifiseringsstandard. I en rapport som tidligere denne uken ble overlevert Verdensbanken, konkluderer de med at metodene som brukes innen industriell sertifisering verden over, i hovedsak kan anvendes også ved utslipp av klimagasser. Men det gjenstår fortsatt mye arbeid før en endelig internasjonal sertifiseringsstandard kan lanseres.
Et annet sentralt spørsmål er fordeling av ansvar og risiko mellom kjøper og selger. Hva skal skje hvis det ikke er full dekning for den omsatte kvoten? Ansvarsfordelingen vil virke inn på kvoteprisen. Hvis selgeren har ansvaret - slik at eventuelle sanksjoner rettes mot ham - vil risikoen ikke virke (direkte) inn på prisen, ettersom verdien av en gitt kvote er den samme uansett hvor den er kjøpt. Har kjøperlandet ansvaret, derimot, vil risikoen ved å kjøpe en kvote variere utifra selgerens troverdighet og komme til uttrykk i ulike kvotepriser. Ved å legge ansvaret på kjøper vil faren for omsetning av ugyldige kvoter reduseres, men kostnadene ved kvotehandelen kan øke. Det er også mulig med en mellomløsning, hvor risikoen er fordelt mellom kjøper og selger.

Et generelt trekk ved internasjonal rett er at den ikke gir en klart definert fremgangsmåte for å sikre at landene respekterer traktatene som de inngår. Et synspunkt som er anført i juridisk teori, er at det finnes ansvarsregler som fordrer at stater eller personer som har forårsaket miljøskader må utbøte skadene eller betale kompensasjon til de som er rammet - eller begge deler. Uansett er en slik regel av begrenset betydning for klimagassutslipp, ettersom koblingen mellom årsak og virkning kan være vanskelig på bevise. Nettopp folkerettens manglende sanksjonsmekanismer gir grunn til tvil om reglene for et internasjonalt system for kvotehandel vil bli respektert.
En annen grunnleggende kritikk er av økonomisk art. Antagelsene om en halvering av kostnadene ved utslippsreduksjoner er fundert på teorier om et ideelt marked, hvor blant annet alle land deltar, alle bruker effektive nasjonale incentiver for å redusere utslippene, og det er full informasjon. Forutsetningene eksisterer sjelden i rendyrket form utenfor modellenes verden. Det som i fagterminologi heter "markedets imperfeksjoner" kan i realiteten bety at landene handler seg vekk fra Kyoto-protokollens reduksjoner.
Kyoto-protokollen inneholder ingen rettslig bindende regler for oppfølgingsmekanismer. Hvis et land selger mer kvoter enn det tillatte utslippsvolumet, finnes det ikke etablerte sanksjoner. Dette betyr at det rettslige presset for å holde seg til de fordelte kvotene er svakt. Dette problemet er ikke særegent for kvotehandel, men i og med at salg av kvoter gir fortjeneste, blir interessen i å bryte forpliktelsene sterkere med et handelssystem.
Kvotehandel skal kun være et "supplement" til nasjonale tiltak som renere teknologi og avgifter, men hvor stor andel av forpliktelsene som kan innfris ved kjøp av kvoter avklares ikke. Det eneste man kan slutte direkte av Kyoto-protokollen, er at et land ikke kan oppfylle forpliktelsene kun ved kvotekjøp. En rettslig klar løsning på dette viktige område vil være å sette en grense for hvor stor andel av forpliktelsene som kan innfris ved kvotekjøp og bruk av de andre fleksible mekanismene (kjøpsbegrensning). Miljøorganisasjonen Greenpeace har reist krav om en grense på ti prosent. Utfallet av forhandlingene er uvisst. Blant andre EU har argumentert for at det bør være en øvre grense for et lands kvotekjøp. Flere land - herunder Norge og USA - er imot en slik begrensning. Mye tyder nå på at også EU forlater dette kravet og at partene i stedet kan enes om strenge regler for organiseringen av kvotehandelen.

Det største smutthullet ved kvotehandel er såkalt "varm luft". På grunn av blant annet storstilt industrinedleggelser, vil utslippene i både Russland og Ukraina ligge langt under 1990-nivå i målperioden 2008-2012. Beregninger tyder på at utslippene vil ligger mer enn 20 prosent lavere. De to landene kan dermed selge rimelige utslippskvoter uten å gjennomføre nye tiltak for å redusere egne utslipp. Ifølge beregninger fra Greenpeace (hvor man forutsetter at utslippene i Russland og Ukraina vil ligge 15 prosent under 1990-nivå) vil utslippene fra Anneks B-land i år 2010 uten omsetning av "varm luft"-kvoter være 8,4 prosent under 1900-nivået. Hvis andre industriland kjøper alle slike kvoter krymper reduksjonene til 2,2 prosent.
Det er neppe politisk mulig å styre unna "varm luft"-problemet fullstendig, ettersom sterke makter som USA og Russland støtter slik handel. Problemet kan imidlertid reduseres hvis man innfører en salgsbegrensning, slik at Russland og Ukraina ikke kan selge mer enn en gitt prosentsats av sitt utslippsvolum.

For å sikre et effektivt og rettferdig system, er det viktig at reglene for kvotehandel utvikles i sammengeng med reglene for de andre fleksible mekanismene. Alle regelverk bør være på plass før man åpner for kvotehandel.
Felles gjennomføring, som er den andre fleksible mekanismen, er en ordning hvor et land investerer i tiltak som reduserer utslipp i et annet land, og får godskrevet dette (kreditt) i sitt eget utslippsregnskap. Siden 1995 har det vært en pilotfase som skal pågå frem til 1999. Norge er med på å finanisere skogplanting i Costa Rica og tiltak for energieffektivitet i India og Burkina Faso. Man kan ikke trekke fra forsøksperiodens reduksjonene i klimaregnskapet. Slik kreditering skal ifølge Kyoto-protokollen først gjelde fra år 2008. Det er fortsatt ikke avklart hvordan utslippreduksjoner eller karbonbinding i skog skal beregnes, og det er knyttet usikkerhet til kvalitetssikring av prosjektene.
Den grønne utviklingsmekanismen skal stimulere tiltak i utviklingsland som gir klimagevinst og bidrar til utvikling. Ordningen er den eneste direkte koblingen mellom i- og u-land i Kyoto-protokollen Som ved felles gjennomføring, kan investorlandet få kreditt i sitt eget klimeregnskap. Det er ikke avklart om kun utslippreduksjoner eller også CO2-binding i skog skal inngå i utviklingsmekanismen. Den eneste føringen i Kyoto-protokollen er at en viss andel av midlene skal gå til områder som er spesielt sårbare overfor klimaendringer. Reduksjoner oppnådd etter år 2000 kan benyttes til å godskrive forpliktelsene i 2008-2012.

(Trykt i Morgenbladet 02.07.99)