Den vanskelige vetoretten

Med matsminke og patent på liv i anmarsj, er det på tide å vekke til live slagordet "Just say No".

Kommentar: Morten Harper (utreder i Nei til EU og stud.jur.)

"Vetoretten er en illusjon, den finnes ikke i den virkelige verden," hevder Europabevegelsens generalsekretær Gunnar Bolstad i Dagsavisen 9. desember. Og i vinterens debatt om matsminke og patent på liv har regjeringen vinglet i spørsmålet om bruk av vetoretten i EØS.
La oss slå det fast med en gang: vetoretten finnes - og den kan brukes.
EØS-avtalens artikkel 93 sier klart at EFTA-landene skal opptre samstemt i EØS-komiteen, som betyr at de tre landene har gjensidig vetorett. Et annet, og mer prinsipielt poeng, som Fredrik Sejersted påpeker i læreboken "EØS-rett" (1995) er at "enhver endring i EØS-avtalen, enten det er i hoveddelen, protokollene eller vedleggene, er formelt en ny folkerettslig avtale mellom partene." Et nytt direktiv er en utvidelse av EØS-avtalen, som Norge står fritt til å avvise.
Det er regjeringen som representerer Norge i EØS- og EFTA-organene, og som derfor må fremme et veto. Stortinget kan på alminnelig måte instruere regjeringen, og kan dermed indirekte avvise et direktiv. I tillegg kan man i EØS-komiteen ta forbehold om at nasjonale forfatningsrettslige krav må oppfylles før en bestemmelse kan tre i kraft. Det vil i praksis si tilfeller hvor Stortingets samtykke er nødvendig. Da vil et "nei" i Stortinget fungere som veto. Det er imidlertid lite som tyder på denne bestemmelsen har særlig praktisk betydning.

Følgene av "nei"
Faglig leder Svein Andersen ved Arena-programmet kommenterer i Klassekampen 8. desember bruk av vetoretten: "De faktiske konsekvensene for EU blir ikke store. Prinsipielt vet jeg ikke hvor EU vil sette grensa for hvor mye vi kan reservere oss fra. Men de vil nok være opptatt av helt andre ting enn å reforhandle en avtale med Norge i den kommende tida. Det er nokså sikkert at EU ikke vil bekymre seg over dette."
Følgene ved et veto blir neppe dramatisk. Prosedyren er regulert i artikkel 102. Hvis tvisteløsningen mellom EU og EFTA ikke fører frem, noe den neppe gjør ved et veto, settes avtalens regler på dette området (den delen av avtalens vedlegg som direkte berøres) midlertidig ute av kraft. Eventuelle mottiltak må også være innenfor det samme området. Det er EØS-komiteen som skal avgrense det berørte området. Matsminkedirektivene faller inn under avtalens vedlegg 2 kapittel XII om næringsmidler, så virkningene kan ikke strekke seg utenfor denne typen produkter. Patentdirektivet ligger innenfor Vedlegg XVII om intellektuell eiendom.

Alternativene
Ved siden av vetoretten, har norske myndigheter tre teoretiske muligheter for å ikke tilpasse seg EUs regler:

  • Man kan før behandlingen i EØS-komiteen be om unntak. EU-kommisjonen avviste nylig den norske søknaden om unntak fra matsminkedirektivene. Det er ingenting som tyder på at slike unntak heller er aktuelle for direktivene om patent på liv eller barnemat.
  • Man kan unnlate å innføre et direktiv i norsk rett selv om det godtas i EØS-komiteen. Det er et traktatbrudd, som ESA eller berørte private interesser kan føre inn for EFTA-domstolen.
  • Etter at direktivene er godtatt, kan man påberope seg en av avtalens beskyttelsesklausuler, som betyr at man ikke iverksetter reglene. Norske myndigheter kan selv og på grunnlag av egne vurderinger utløse den alminnelige beskyttelsesklausulen (artikkel 112). Vedtaket må være begrunnet i at "alvorlige økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige vanskeligheter som kan vedvare" er i ferd med å oppstå i en sektor eller et distrikt. Tiltakene kan ikke være mer omfattende enn det som er "strengt nødvendig" for å rette opp situasjonen, og de må forstyrre avtalens funksjon (i praksis: frihandelen) minst mulig. Hvis slikt beskyttelsestiltak fører til skjevhet i avtaleforholdet, kan EU sette iverk mottiltak. Slike tiltak må være "strengt nødvendig" for å opprette likevekten, stå i forhold til beskyttelsestiltaket, og forstyrre samarbeidets funksjon minst mulig. Både beskyttelses- og mottiltak kan overprøves av EFTA-domstolen.

    I tillegg finnes spesielle beskyttelsesklausuler bl.a. på vareområdet og bioteknologi. Generelt må slike tiltak godkjennes av Overvåkningsorganet i EØS. Når det gjelder bioteknologi (og altså patentdirektivet) kan Norge imidlertid på eget grunnlag iverksette nødvendige tiltak. Det er naturlig å trekke en parallell mellom beskyttelsesklausulene og miljøgarantien i EU. Tanken om rettsenhet i EØS taler for at EFTA-domstolen vil vektlegge Kommisjonen og EF-domstolens praktisering av miljøgarantien, som hittil har vært meget restriktiv.

    Handlingsrom
    At bruk av vetoretten er omstridt, er ingen overraskelse. Dette viser avtalens schizofreni. Den skal knytte bl.a. Norge til EUs indre marked og overføre regelverket med størst mulig likhet. Samtidig skal landene beholde nasjonal suverenitet.
    EØS-konstruksjonens motsigelse er dels et juridisk problem. Som Hans Petter Graver påpeker i intervjuet ovenfor, gjelder avtalens frihandelsregler uansett, slik at veto mot direktiver innenfor vareområdet kan få liten praktisk betydning. For min egen del vil jeg likevel hevde at hensynet til nasjonal suverenitet - som i avtalen bl.a. kommer til uttrykk gjennom vetoretten - vil være en faktor som taler for at det i tolkningen av handelsreglene må legges vekt på ikke bare EF-retten men også nasjonale vurderinger. Hvis ikke blir vetoretten en bestemmelse uten realitet, som jeg ikke kan se har vært avtalepartenes intensjon.
    Bruk av vetoretten er uansett mest et politisk spørsmål. Som tidligere jus-professor Torstein Eckhoff skriver i Nei til EUs "Skriftserie om EF # 2" (1993): "forskjellen mellom EØS og EF er altså mer formell en reell. I begge tilfeller blir vi underkastet styring av EF-organene, men i større omfang i EF enn i EØS. Dessuten innebærer vetoretten i EØS-komiteen tross alt en realitet, hvis det er politisk vilje til å bruke den." Det er en merkelig unnasluntring at de politikerne som i 1992 forsvarte EØS-avtalen og vetoretten, nå vegrer seg for å bruke dette handlingsrommet. For det er vel ikke slik at et flertall på Stortinget faktisk ønsker mer tilsetningsstoffer i matvarene og adgang til å patentere planter og dyr?

    (Trykt i Standpunkt desember 1999)